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增效不增量 放權(quán)不放水
土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和要素保障。土地管理特別是耕地保護(hù)工作，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到億萬(wàn)人民的切身利益。日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），大幅下放用地審批權(quán)。自然資源部也印發(fā)相關(guān)通知，同步下放建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。用地審批權(quán)下放基于怎樣的考量？放下去的審批權(quán)如何才能接得住、管得好？自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。
放權(quán)既有授權(quán)方式，也有委托方式
土地管理職權(quán)，歷來(lái)是各級(jí)政府的重要事權(quán)，而合理劃分各級(jí)政府的土地管理事權(quán)尤為重要。目前我國(guó)已經(jīng)基本形成了土地管理職權(quán)的基本框架，即土地管理的宏觀決策權(quán)屬于中央和省級(jí)政府，比如規(guī)劃審批權(quán)、總量控制權(quán)和征收征用權(quán)等，國(guó)家在土地管理上享有最終和最高的管理權(quán)、決定權(quán)。而土地管理的微觀執(zhí)行權(quán)屬于地方，主要是市縣政府，比如規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行權(quán)、土地登記權(quán)、存量用地審批權(quán)和違法案件查處權(quán)等。中央政府和省級(jí)政府的職權(quán)劃分，具有一定的同構(gòu)性。而且以往常常出現(xiàn)由于建設(shè)用地審批層級(jí)較高，帶來(lái)審批周期長(zhǎng)、審查環(huán)節(jié)多、審批效率低等問(wèn)題，不利于重大項(xiàng)目及時(shí)落地。
“改革完善用地審批制度，適度下放審批權(quán)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、有力拉動(dòng)內(nèi)需、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。”自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心副主任李煒說(shuō)，此次放權(quán)既有授權(quán)方式，也有委托方式。
從授權(quán)方式看，《決定》明確，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，同步向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門(mén)下放相應(yīng)的建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。這意味著無(wú)論是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)還是范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，今后都由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
從委托方式看，《決定》提出，委托北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┤嗣裾鷾?zhǔn)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，同步委托8個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┤嗣裾匀毁Y源主管部門(mén)行使相應(yīng)的建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。
根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后，國(guó)務(wù)院仍然保留了永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、35公頃以上耕地、70公頃以上其他土地的審批權(quán)。李煒解釋，“由于全國(guó)80%耕地為永久基本農(nóng)田，且重大項(xiàng)目多數(shù)需要占用耕地35公頃或者總用地70公頃以上，因此為了賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，國(guó)務(wù)院決定將這部分審批權(quán)以試點(diǎn)的方式委托部分省份。首批試點(diǎn)以用地需求旺盛、土地管理工作基礎(chǔ)扎實(shí)的直轄市和長(zhǎng)三角、珠三角等相關(guān)省份為主。”
用地審批效率提高、標(biāo)準(zhǔn)不降
“下放用地審批權(quán)，不意味著放松監(jiān)管。”李煒說(shuō)，關(guān)鍵在于正確處理好“變”與“不變”的關(guān)系。“‘變’的是報(bào)送主體、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和審批流程，‘不變’的是耕地保護(hù)的國(guó)策、法定的程序標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約的要求。”
堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，強(qiáng)化節(jié)約集約用地是土地管理制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革用地審批制度并不是對(duì)地方政府用地行為的放任自流，而是通過(guò)更加有效的職責(zé)分工，更好地保障耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
“無(wú)論是授權(quán)方式，還是委托方式，都是一種審批事權(quán)、審批程序的調(diào)整，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時(shí)間，但并沒(méi)有降低用地審批的標(biāo)準(zhǔn)。”李煒說(shuō)，“都要以《土地管理法》等法律法規(guī)和相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等作為審查依據(jù)，必須確保審批的用地項(xiàng)目符合空間規(guī)劃、符合占用條件、落實(shí)占補(bǔ)平衡、促進(jìn)節(jié)約集約等。”他還強(qiáng)調(diào)，對(duì)于不能正確行使被授權(quán)或者被委托職權(quán)的，國(guó)務(wù)院和自然資源部將隨時(shí)收回授權(quán)、收回委托。
省級(jí)政府對(duì)相關(guān)事項(xiàng)負(fù)總責(zé)
記者了解到，《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定了對(duì)各類土地違法行為的查處，《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》也對(duì)地方政府不履行耕地保護(hù)職責(zé)的查處作出了明確規(guī)定。審批權(quán)下放后，自然資源部會(huì)進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，和省級(jí)政府一起，強(qiáng)化督查問(wèn)責(zé)，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房，進(jìn)一步有效遏制土地違法行為多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)象。
用地審批權(quán)不但要“放得下”，還要“接得住、管得好”。李煒表示，下放建設(shè)用地審批權(quán)，歸根結(jié)底是為了深化“放管服”改革，在中央和地方重新劃分事權(quán)后，讓土地效益充分發(fā)揮，土地管理秩序日趨向好，土地要素功能不斷顯現(xiàn)。
“下放用地審批權(quán)，雖然可以賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障能力，但對(duì)于省級(jí)人民政府及其自然資源主管部門(mén)來(lái)講，責(zé)任無(wú)疑加大了。用地審批改革之前，對(duì)于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，省級(jí)政府雖然也進(jìn)行審查，但更多地承擔(dān)著一個(gè)‘二傳手’的角色。此次改革后，省級(jí)政府成了用地審批事項(xiàng)的‘主攻手’，要對(duì)相關(guān)用地審批事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)總責(zé)。”李煒說(shuō)。（記者朱雋）
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