在這12個一號文件里，始終貫穿著重農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的主線。在政策創(chuàng)設上，既有一以貫之的守正，例如2013年的“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，又有與時俱進的創(chuàng)新，例如2019年的“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”；既有針對階段性情況的應對之策，例如2017年的“深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，又有打基礎管長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如2018年的“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。

同時，這12個文件既始終觀照“三農(nóng)”的整體、長遠和根本，又精準針對“三農(nóng)”的局部、眼前和具體，既有對國家大局“保供”的念茲在茲，也有對農(nóng)村民生福利、農(nóng)民增收的“時時放心不下”，是“經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”一以貫之扛在肩上，是毫不放松抓糧保供“首要任務”和千方百計增加農(nóng)民收入“中心任務”的始終如一抓在手上，具有系統(tǒng)性、前瞻性、針對性、精準性和民生性，可以稱得上是解決“三農(nóng)”問題的施工圖和說明書。

特別是黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，2018年中央一號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了框架性的頂層設計。從此，圍繞這一長期的歷史性任務、新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，這7年的一號文件中，除了脫貧攻堅決勝期立足階段性任務、補足短板中的短板，其他都在主題中聚焦鄉(xiāng)村振興這一重大歷史任務，一張藍圖繪到底。

如果我們再往前回顧，從2004年至今，21世紀已經(jīng)有21年中央一號文件連續(xù)聚焦“三農(nóng)”，這使得我們可以從一個較長時間段來觀察，特別是從這些政策文件中，分析經(jīng)濟社會發(fā)展的外部環(huán)境是怎樣影響著“三農(nóng)”，以及“三農(nóng)”又對宏觀大勢作出怎樣堅如磐石而又不易為人察覺的支撐與貢獻，從中可以管窺“三農(nóng)”的歷史脈動和政策的匠心獨運。

糧食政策與三次全球糧食危機

在現(xiàn)代社會，“三農(nóng)”發(fā)展的方向和路徑越來越與外部大勢緊密相連，聯(lián)結(jié)越緊密，外部性就越強，受宏觀經(jīng)濟形勢、地方發(fā)展驅(qū)動、社會治理結(jié)構(gòu)以及國內(nèi)外合作與博弈等的影響也就越大。

在這一點上，糧食是最為典型的例證。農(nóng)業(yè)的首要任務是保供，保供的首要任務是保糧食安全。在這些年的一號文件中，糧食政策十分穩(wěn)定，目標始終是確保國家糧食安全；但在不同的時間階段，針對不同階段特征，“運籌之手”也相應在“手法”上予以調(diào)適。

2014年可能是這二十多年中央一號文件中關于糧食政策的一個節(jié)點，文件中再次強調(diào)并闡釋了2013年底中央經(jīng)濟工作會議上提出的國家糧食安全新戰(zhàn)略，一錘定音奠定了新時代重農(nóng)抓糧的主基調(diào)，一直延續(xù)至今。

讓我們從二十多年前開始回顧，沿著時間線來看一號文件中的糧食政策與背景。

2004年面臨的情況是糧食總產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年糧食產(chǎn)量首次突破10000億斤大關后，從1999年開始下滑，到2003年只有8614億斤。

從結(jié)構(gòu)上分析，這種形勢更加嚴峻。糧食產(chǎn)量從20世紀80年代邁上7000億斤臺階，之后的幾次千億級跨越，據(jù)專家分析主要與雜交水稻、緊湊型玉米等突破性品種以及化肥等技術(shù)推廣，單產(chǎn)快速提高有關。但在21世紀初的連續(xù)5年下滑中，主要因素卻是糧食播種面積大幅減少。據(jù)統(tǒng)計，1998年糧食播種面積11379萬公頃，到2003年僅為9941萬公頃。

靠科技提高單產(chǎn)不是一蹴而就的事，是大方向，但急不來。而種糧面積的下降卻如此之快，背后涉及一些地方政府的占地沖動、產(chǎn)糧大縣和種糧農(nóng)民積極性的問題，這些都需要中央政府采取措施，出手強力糾偏。

面對這種嚴峻局面，2004年中央一號文件中的第一章就首先明確“集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增加收入”，并提出一系列解決辦法。而正是從2004年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，糧食獲得大豐收；2005年在豐收基礎上繼續(xù)增產(chǎn)，總產(chǎn)量已經(jīng)接近萬億斤高點，達到9680億斤。

值得一提的是，次年我們就遭遇21世紀第一次全球性糧食危機，而在此期間我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)重回萬億斤臺階，有效防御了外部沖擊。

第二次全球糧食危機發(fā)生在2010年前后，此前幾年的中央一號文件中，“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”“加強農(nóng)業(yè)基礎建設”等都寫入主題，對糧食的重視也轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實綜合生產(chǎn)能力，糧食產(chǎn)量持續(xù)上漲，2011年邁上11000億斤臺階。這期間，糧食的穩(wěn)定發(fā)展為我們有效應對全球糧食危機和國際金融危機的沖擊發(fā)揮了“壓艙石”的作用。

不過，平穩(wěn)度過糧食危機后，連年豐收伴隨的資源約束、環(huán)境壓力開始進入人們視野，對此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考卻慢慢“變味”，甚至出現(xiàn)“糧食是不是太多了”的疑問，一時眾說紛紜，雜音頻現(xiàn)。

針對這樣的疑慮，2013年底的中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)了糧食安全這個“首要任務”，2014年一號文件將“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略在第一章第一節(jié)突出強調(diào)。

這些年里，國際糧食市場并不太平，來來回回在“貴了賤了、多了少了”之間拉鋸，我們能頂住雙向沖擊，就是國家糧食安全新戰(zhàn)略科學性的最好驗證。如今回頭來看，如果我們緊隨那些頭腦發(fā)熱的“雜音”，在政策創(chuàng)設上對糧食安全有所松動，那在面對后來國際高強度博弈和復雜地緣矛盾、面對極端氣候頻發(fā)重發(fā)、面對新冠疫情全球爆發(fā)的情況，我們還能有今日的游刃有余和堅定從容嗎？

2015年前后，國際糧價持續(xù)走低，一時間國內(nèi)出現(xiàn)生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”怪象。這個階段一號文件在糧食政策中體現(xiàn)了國家糧食安全新戰(zhàn)略中“放”的理念。例如要“統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源”——國際糧價低迷時，可以“適度進口”；再如要“藏糧于地、藏糧于技”“輪作休耕”——庫存量足夠，可以讓資源環(huán)境繃得過緊的弦放松休養(yǎng)一下。

有一點要清醒地看到，“放”是有選擇地“放”、有條件地“放”、有能力地“放”，特別值得深思的是，越是在“放”的同時，“收”的部分反而是收得更緊了。這個階段的一號文件同時反復強調(diào)“口糧絕對安全”，在中央文件里，罕有“絕對”這樣的表述方式，但是在口糧安全上，我們強調(diào)的就是“絕對”。

這就是黨的十八大以來我們的糧食政策中所蘊含的哲學理念：抓主要矛盾，關鍵口糧要掌握在自己手里，結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)品種可以統(tǒng)籌用好兩個市場；看變化趨勢，遇到波折要樹立自信，居安時又要思危。

事物發(fā)展變化如此之快，那些年主張糧食多了的人可能想象不到，短短幾年時間國內(nèi)外糧食市場就發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國際糧價迅速回升；更讓人意想不到的是，緊接著新冠疫情席卷全球，發(fā)生了21世紀第三次全球糧食危機，多個國家甚至出現(xiàn)限制糧食出口的“國家級囤糧”現(xiàn)象。

事實再一次作出檢驗、給出答案。近三年的一號文件仍然把糧食問題放在第一章去講，確保國家糧食安全也將是未來不可動搖的國策。

現(xiàn)代文明為“三農(nóng)”注入新動力

“三農(nóng)”要順應經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時，現(xiàn)代化進程也為傳統(tǒng)“三農(nóng)”注入新動力，激活新業(yè)態(tài)。這一點在農(nóng)產(chǎn)品流通方面表現(xiàn)得十分明顯。

2004年一號文件提出“發(fā)揮市場機制作用，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通”“進一步加強產(chǎn)地和銷地批發(fā)市場建設”；2006年提出“積極推進農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場升級改造，促進入市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等級化、包裝規(guī)格化”。

——21世紀初，農(nóng)產(chǎn)品市場流通機制仍要繼續(xù)鞏固，同時批發(fā)市場也逐漸走向升級。這背后是改革開放后農(nóng)產(chǎn)品從統(tǒng)購統(tǒng)銷到市場經(jīng)營，從農(nóng)民提籃叫賣到批發(fā)市場紅火的發(fā)展背景。

2008年一號文件提出“加強農(nóng)村市場體系建設。建立健全適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的大市場、大流通”；2010年提出“統(tǒng)籌制定全國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場布局規(guī)劃”“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品大市場大流通”；2014年提出“加快制定全國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展規(guī)劃”。

——農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷開始著眼全國進行布局，“南菜北運”“買全國賣全國”的大流通格局逐漸形成。這背后依托的是舉世矚目的公路建設速度。據(jù)統(tǒng)計，1999年末我國高速公路通車里程剛剛突破1萬公里；2007年底“五縱七橫”國道主干線基本貫通；而到2013年底，高速公路通車總里程已經(jīng)突破10萬公里大關。

2017年一號文件將“推進農(nóng)村電商發(fā)展”作為單獨一節(jié)，提出“促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對接融合，推動線上線下互動發(fā)展”等；2023年提出“鼓勵發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商直采、定制生產(chǎn)等模式，建設農(nóng)副產(chǎn)品直播電商基地”。2024年提出“實施農(nóng)村電商高質(zhì)量發(fā)展工程，推進縣域電商直播基地建設，發(fā)展鄉(xiāng)村土特產(chǎn)網(wǎng)絡銷售”。

——實際上，早在2005年一號文件就提到“電子商務”，但農(nóng)產(chǎn)品上行真正發(fā)展起來還是最近幾年的事。早期依靠電腦上網(wǎng)，設備貴、上網(wǎng)費用高、電腦使用還有門檻，據(jù)統(tǒng)計，2005年底我國網(wǎng)民人數(shù)1.11億，其中82.6%是城市網(wǎng)民，農(nóng)村網(wǎng)民只占17.4%，城鄉(xiāng)出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”；不過到了移動互聯(lián)網(wǎng)時代，農(nóng)村居民特別是年輕群體，智能手機幾乎人手一臺，隨著網(wǎng)購、直播、社交平臺的興起，手機成為名副其實的“新農(nóng)具”“新工具”“新玩具”。這背后離不開通信技術(shù)、手機制造業(yè)的快速發(fā)展，離不開農(nóng)村寬帶的廣泛普及，是一個系統(tǒng)的科技保障體系在發(fā)揮作用。

類似的還有農(nóng)業(yè)保險，2004年提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”；到2009年已經(jīng)是“擴大試點范圍、增加險種，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制”；2014年一號文件中，“加大農(nóng)業(yè)保險支持力度”作為單獨一節(jié)出現(xiàn)，對保費補貼比例、保險品種、風險管理等進行細化部署；而到了2024年，更是提出“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現(xiàn)三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面”。

農(nóng)業(yè)保險從無到有，從“保災害”“保成本”“保大宗”到“保價格”“保收入”“保特色”，其脈絡軌跡都寫在歷年中央一號文件里，同時也寫在我國金融業(yè)發(fā)展中，財政支農(nóng)水平的日益提高中，大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感等科技手段的產(chǎn)業(yè)化中。

現(xiàn)象級事件背后的“三農(nóng)”貢獻

“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興”“強國必先強農(nóng)，農(nóng)強方能國強”。關于“三農(nóng)”對大局的支撐作用和底座意義，其實已經(jīng)說過很多了，不過本文還是想從城鄉(xiāng)關系、央地關系的角度，再次回顧這些年來“三農(nóng)”與經(jīng)濟社會發(fā)展中一些導向性、驅(qū)動性重大變革之間的相互作用。

21世紀以來“三農(nóng)”領域幾次顯著現(xiàn)象都在歷年中央一號文件里留下了印跡。

2010年，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”這個概念最后一次在中央一號文件中出現(xiàn)，這一誕生于改革開放歷程中的兩個“意想不到”之一的現(xiàn)象逐漸完成歷史使命。而在此之前的2004年一號文件曾提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要“適應市場需求變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和增長方式轉(zhuǎn)變的要求”，這些要求也許預示著后來的歷史軌跡。

同樣是2004年，農(nóng)民工跨省大潮正在興起，當年一號文件還在為農(nóng)民工正名：“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收”。到2009年前后，全國農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)達到1.3億，不過國際金融危機蔓延，據(jù)統(tǒng)計有2000萬農(nóng)民工被波及。當年一號文件也提出要“采取有力措施，最大限度安置好農(nóng)民工，努力增加農(nóng)民的務工收入”。2013年，隨著城鎮(zhèn)化進程，一號文件提出要“把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務”，同時這一時期也開始提出“支持進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。到如今，全國農(nóng)民工總量雖然還在增長，已經(jīng)接近3億人，但是大規(guī)?？缡×鲃拥恼急日谙陆?，在家門口實現(xiàn)就業(yè)的本地農(nóng)民工比例正在提高。這也說明，全面推進鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村實現(xiàn)宜居宜業(yè)，正在取得實實在在的成果。

讓我們還是把思緒回到2004年，當年一號文件的主題是“關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見”，一方面針對農(nóng)民增收緩慢，另一方面仍是著眼于自20世紀末開始的農(nóng)民負擔過重問題。之前，一些地方將農(nóng)村公共服務支出的財政缺口通過稅、費、工等形式壓到農(nóng)民身上，而且越是糧食主產(chǎn)區(qū)、越是種糧農(nóng)民，負擔越重。一號文件提出“2004年農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”，2005年接續(xù)提出“進一步擴大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減征力度”，直至2006年“在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅”，標志著2600年“以農(nóng)養(yǎng)政”歷史的終結(jié)。

21世紀初，地方財政對土地出讓收入的依賴性越來越高，甚至被稱為“土地財政”。土地出讓收入來源于農(nóng)地，但在相當長一段時間里，大頭卻用于城市建設，形成了事實上的“農(nóng)村支援城市”。那些年的一號文件中不斷要求，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村要“加大比重”，要“明顯高于上年”，要“大幅度提高”。黨的十八大以后，歷年一號文件對此也是反復強調(diào)。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，2020年出臺《關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”末，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。2021年一號文件明確提出“制定落實提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例考核辦法”，在這些“硬杠杠”約束下，土地出讓收入“取之于農(nóng)，主要用之于城”的情況逐漸緩解。

而分析這些現(xiàn)象級事件，首先當然有其自身發(fā)展變化的因素，其次要放在國家宏觀背景中去看，除此之外還有一個重要角度，就是一些地方政府的行為驅(qū)動和行為邏輯。

直白地說，那些年里一些地方政府或者出于“GDP沖動”，或者為了財政稅收有意或無意地“重城輕農(nóng)”“揚工抑農(nóng)”，而“三農(nóng)”或顯性或隱性地為地方發(fā)展作出了犧牲。

如今回過頭來看，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到農(nóng)民工大潮，從農(nóng)民負擔過重到土地出讓金用途調(diào)整，在這些現(xiàn)象級事件中不難看出“三農(nóng)”的負重前行和歷史性貢獻。算產(chǎn)值，第一產(chǎn)業(yè)占比逐年下降，在有些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)低至個位數(shù)，但農(nóng)產(chǎn)品保供、優(yōu)質(zhì)廉價勞動力，這些，從數(shù)字上能體現(xiàn)出其真正價值嗎？算分配，這些年給農(nóng)民的補貼確實在逐年上升，但與那些歷史階段的農(nóng)民負擔和土地出讓收益相比，我們是在還歷史的欠賬。

習近平總書記殷殷囑托：“任何時候都不能忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村?！边@是領袖對農(nóng)民的深情，這是國家對農(nóng)民的承諾，這也是歷史天平稱出來的大公至平！

鄉(xiāng)村振興是為農(nóng)民而興

如果從全方位的視角觀察某個階段的經(jīng)濟社會整體，我們會發(fā)現(xiàn)，其中出現(xiàn)的矛盾和困難，抽絲剝繭最后找到的關鍵往往都指向“三農(nóng)”；如果把“三農(nóng)”問題放在一個較長的時間段看，也會發(fā)現(xiàn)，不同階段出現(xiàn)的不同矛盾，本質(zhì)上大都是“三農(nóng)”問題與其他矛盾的疊加。

向“三農(nóng)”索取往往是天然的、潛在的、不自知的，所以，向“三農(nóng)”傾斜也就必須強力性的、糾偏性的、還賬性的，也許只有這樣，才能堪堪達到平衡。

進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把“三農(nóng)”作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略定位，對“三農(nóng)”的重視和支持不斷踏上新臺階，攀上新高度。

黨的十九大以來，從2018年至今的一號文件中，鄉(xiāng)村振興是一條貫穿其中的主線，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，也要“有效銜接鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村全面振興成為當前“三農(nóng)”工作的最強音。

說一千道一萬，鄉(xiāng)村振興是為農(nóng)民而興。它當然同時會促進農(nóng)業(yè)保供、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收，也會開辟新的消費市場，但這都是客觀效果。鄉(xiāng)村振興的根本還是為農(nóng)民本身、為農(nóng)村自己：讓農(nóng)民富起來、農(nóng)村美起來、農(nóng)業(yè)強起來就是最根本的目的。這是鄉(xiāng)村振興真正的價值，也是我們黨執(zhí)政理念的最好體現(xiàn)。

2024年一號文件，在提出“有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興”的同時，把學習運用“千萬工程”經(jīng)驗作為一種方法論寫進主題?！扒f工程”是習近平總書記在浙江工作期間，親自謀劃推動的一項重大決策，經(jīng)過20多年的持續(xù)推進，已經(jīng)成為涵蓋鄉(xiāng)村振興各個方面的一項系統(tǒng)性工程。

如今，在“千萬工程”澤被20多年的浙江，鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出一種全新的樣貌。在浙江全省生產(chǎn)總值中，第一產(chǎn)業(yè)占比也不高，但如今的鄉(xiāng)村，人才回流，創(chuàng)業(yè)潮涌，鄉(xiāng)村成了他們最大的優(yōu)勢、最大的潛力。這也是鄉(xiāng)村最該有的樣子！

一號文件中出現(xiàn)“千萬工程”字樣，這讓我們不由想象，浙江“千萬工程”經(jīng)驗惠及神州大地的樣子，這也讓我們理想中的鄉(xiāng)村更可觸摸、更具現(xiàn)實性。在“千萬工程”理念方法的指導下，鄉(xiāng)村全面振興的未來將不再遙遠。這也是我們學習中央一號文件、感受“三農(nóng)”脈動的一個重要收獲。（執(zhí)筆：江娜）

責任編輯：何燁