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近年來，世界貿(mào)易組織（WTO）主要糧食出口成員頻繁、長期使用出口限制措施，對國際糧食供應(yīng)穩(wěn)定性造成了負面影響，引起了國際社會廣泛關(guān)注。如何對相關(guān)行為進行約束，WTO現(xiàn)有規(guī)則有相關(guān)規(guī)定1，但由于相關(guān)條款存在一定模糊性，現(xiàn)行出口限制紀律較松散，成員在實施出口限制措施時也并未嚴格遵守2。因此，部分成員強烈呼吁WTO制定和施行更加嚴格的出口限制紀律，確保成員在實施出口限制措施時降低對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的不良影響。
一、幾十年紛爭——由來已久
事實上，加嚴出口限制紀律的呼聲可以追溯到關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）時代，出口限制議題的談判熱度隨著全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)狀況的起伏波動，但長期未能收獲成果。20世紀70年代，農(nóng)產(chǎn)品凈進口成員曾在多邊貿(mào)易談判框架下對出口禁止和限制表達過強烈關(guān)注。隨著80年代農(nóng)產(chǎn)品過剩，該議題被邊緣化。2001年開啟多哈談判回合后，部分成員呼吁提高全球糧食供應(yīng)的可靠性，有成員要求制定嚴格的出口限制紀律，有成員提出用出口稅代替出口禁令和限制，有成員提出不得新增出口限制和禁止措施。2008年糧食危機期間，部分成員繼續(xù)要求加嚴出口限制紀律，而反對方強調(diào)優(yōu)先保障國內(nèi)糧食安全的重要性。有成員認為根本沒有討論出口限制和出口稅的談判授權(quán)，還有成員強調(diào)應(yīng)該保證發(fā)展中成員特殊與差別待遇，受雙方長期拉鋸及WTO農(nóng)業(yè)談判整體進度不理想的影響，該議題一直未能收獲成果。
二、MC12凝心聚力——修成正果
新冠疫情暴發(fā)后，國際農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈遭受巨大沖擊，部分成員相繼出臺出口禁止和限制措施，不利影響進一步放大，糧食安全成為國際關(guān)注的熱點話題，迫切需要WTO作出回應(yīng)。2021年，新加坡等55個成員共同發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾不對世界糧食計劃署（WFP）為人道主義目的購買的食品實施出口禁令或限制，為WTO第十二屆部長級會議（MC12）上形成出口限制成果造勢。盡管印度等成員在MC12前堅決反對，最終在各方不懈努力下，MC12達成了《關(guān)于世界糧食計劃署購糧免除出口禁止或限制的部長決定》，承諾不對世界糧食計劃署人道主義糧食采購實施出口禁止或限制措施。
三、MC13有何作為——拭目以待
盡管MC12形成了關(guān)于出口限制的成果，但其適用范圍非常有限，難以改變部分成員不按WTO規(guī)定任意使用出口限制措施的現(xiàn)狀。MC12結(jié)束后，受地區(qū)局勢緊張、極端天氣事件頻發(fā)等因素影響，全球糧食市場持續(xù)波動，多個成員采取糧食出口措施，進一步引發(fā)市場恐慌情緒。
日本、新加坡、英國等成員繼續(xù)向WTO農(nóng)業(yè)特會提交提案，呼吁加嚴糧食出口限制紀律，包括增加透明度、明確在制定出口限制時要考慮的條件等。2023年10月，WTO召開副部級高官會為MC13準(zhǔn)備成果。會上，各方關(guān)于農(nóng)業(yè)議題的分歧依舊，但高度關(guān)注糧食安全問題。在這種情況下，MC13能否形成出口限制成果仍存在不確定性，由于各方分歧較大，單獨在出口限制議題上收獲成果可能會遭到部分成員反對；同時，出于為MC13尋求農(nóng)業(yè)成果的考慮，不排除各成員做出妥協(xié)，就分歧相對較小的透明度等問題達成成果，最終情況如何，待2024年2月便可見分曉。
縱觀WTO談判歷程，出口限制議題對糧食安全有重要意義，但又充滿爭議。寬松的出口限制紀律導(dǎo)致出口成員可以隨意使用出口限制措施，從而造成國際糧食市場的人為恐慌和供給不足，會影響國際社會對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的信心，加劇糧食價格波動，損害進口成員利益。同時，優(yōu)先保障國內(nèi)糧食需求是成員的天然權(quán)利，對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品出口采取限制或禁止措施有助于在緊急時刻緩解國內(nèi)供給短缺和價格波動，是保障國內(nèi)糧食安全的重要手段，如果對成員實施出口限制措施附加過多限制條件也不利于成員維護自身糧食安全。如何在兩者間取得精妙的平衡，需要各成員共同努力，在充滿硝煙的WTO農(nóng)業(yè)談判中，碰撞出智慧的火花。
注釋
1.多邊貿(mào)易體制現(xiàn)行規(guī)則原則上不允許成員對農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立出口禁止和限制措施，但也有例外規(guī)定。1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT1994）第11.2（a）規(guī)定，允許成員為避免或緩解糧食短缺而采取臨時出口禁止和限制措施；農(nóng)業(yè)協(xié)定第12條規(guī)定，依照GATT1994第11.2(a)對糧食實行的新的出口禁止或限制，應(yīng)適當(dāng)考慮對進口成員糧食安全的影響；盡可能提前書面通知農(nóng)業(yè)委員會，并與具有實質(zhì)利益的進口成員進行磋商并提供必要信息。同時，農(nóng)業(yè)協(xié)定還考慮到了發(fā)展中成員和糧食凈進口成員特殊情況，農(nóng)業(yè)協(xié)定第12.2條提出，“該規(guī)定第12條不適用發(fā)展中成員，除非采取措施的是相關(guān)糧食凈出口國”。
2.根據(jù)WTO秘書處報告，自2022年2月以來，已有96項出口限制措施應(yīng)用于農(nóng)產(chǎn)品，但只有少數(shù)成員根據(jù)現(xiàn)有規(guī)則履行了通報義務(wù)。
（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心）
責(zé)任編輯：何燁
