我國農(nóng)村宅基地制度是新中國成立70多年來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期使用”。這一制度契合了傳統(tǒng)村莊封閉性和社會保障二元性的特點(diǎn)，為保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元分割體制逐步破除，宅基地制度運(yùn)行的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，現(xiàn)行宅基地制度安排不適應(yīng)發(fā)展要求的狀況逐步顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，但其宅基地退出不暢，造成大量閑置，利用粗放。一些地區(qū)土地資源緊張，新增人口宅基地取得困難，用地供需矛盾尖銳。長期的管理失范造成一戶多宅、私占亂建等問題突出，違法用地點(diǎn)多面廣。宅基地權(quán)能不完善、合法財產(chǎn)價值不能顯化，導(dǎo)致非法交易禁而不止等，對其進(jìn)行改革的任務(wù)愈發(fā)迫切。

2015年，中央啟動了包括宅基地制度改革試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，探索完善農(nóng)民宅基地權(quán)益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件創(chuàng)新提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”的改革思路。試點(diǎn)地區(qū)圍繞保障農(nóng)民基本居住權(quán)，探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，按照“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”要求，扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)工作、完善制度建設(shè)，健全長效監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)落細(xì)工作舉措，形成了一批改革成果，促進(jìn)了宅基地權(quán)能完善、權(quán)利行使和權(quán)益保護(hù)。但是我國各地農(nóng)村自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況、社會風(fēng)俗習(xí)慣和群眾需求等方面存在較大差異，同時，宅基地改革涉及多方面的利益調(diào)整，需要通過長期探索才能建立新的制度框架。

推進(jìn)宅基地制度改革，要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，絕不能急躁冒進(jìn)、急于求成。

一要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益為方向，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，堅(jiān)持歷史耐心、守正創(chuàng)新、先立后破、穩(wěn)慎推進(jìn)的原則，一手抓改革、一手強(qiáng)管理，花大力氣補(bǔ)齊宅基地基礎(chǔ)工作短板，健全宅基地管理長效體制機(jī)制，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，扎實(shí)搞好確權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)賦權(quán)、有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)，推動構(gòu)建依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范的農(nóng)村宅基地制度體系。

二要完善宅基地的權(quán)能。健全宅基地所有權(quán)行使機(jī)制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭作為宅基地資格權(quán)人依法享有的權(quán)益。探索賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能，完善宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和退出的具體制度安排。探索不同區(qū)域“戶有所居”的多種實(shí)現(xiàn)形式，完善農(nóng)村住房保障新機(jī)制，在有條件的地方穩(wěn)慎探索農(nóng)村合作建房、集中建房的可行路徑。

三要完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。以盤活農(nóng)村閑置資源、增加農(nóng)民和集體財產(chǎn)性收入為目標(biāo)，以保障農(nóng)民新增建房用地、支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)為重點(diǎn)，因地制宜探索多種盤活利用方式，探索對農(nóng)民合法的宅基地復(fù)合利用制度安排。

四要堅(jiān)持紅線意識和底線思維。堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的改革底線。不能以各種名義強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，特別要防止借改革之名，打農(nóng)民宅基地的主意，與民爭利，嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)地政策研究室主任、研究員）

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